关于金昌市2015年以来人民陪审员工作情况的调研报告

2018年4月,《中华人民共和国人民陪审员法》颁布实施后，为人民陪审员弘扬司法民主、保障司法公正高效提供了良好的制度空间和更广阔的舞台。为进一步推进全市人民陪审员工作，市中院组织调研组，对近年来全市人民陪审员的工作情况进行了专题调研，通过数据分析、调查走访、召开座谈会等方法，梳理总结出全市人民陪审员工作的现状，分析存在的问题，提出了改进工作的对策及建议。

 一、全市人民陪审员的基本情况

（一）人民陪审员选任情况

金昌市辖永昌县和金川区。两个基层人民法院第一届选任人民陪审员52人，第二届选任人民陪审员68人。在贯彻落实最高人民法院2013年提出的人民陪审员“倍增计划”后，2015年，全市人民陪审员增至93人。后因2人工作调动，1人死亡，全市现有人民陪审员90人。其中：男47人，占总人数的52.2%，女43人，占总人数的47.8%；学历情况：研究生学历2人，占总人数的2.2%，大学本科学历34人，占总人数的37.8%，大专学历29人，占总人数的32.2%，高中以下学历（包括中专）2人，占总人数的27.8%；政治面貌：党员77人，占总人数的85.6%，群众13人，占总人数的14.4%；职业分布：党政机关48人，占总人数的53.3%，企事业单位23人，占总人数的25.6%，离退休人员9人，占总人数的10%，其他职业10人，占总人数的11.1%；人口类别：城镇人口65人，占总人数的72.2%，农村人口25人，占总人数的27.8%；年龄分布：30岁以下0人，占总人数的0%，31-40岁的20人，占总人数的22.2%，41-50岁的35人，占总人数的38.9%，51-60岁的28人，占总人数的31.1%，61岁以上7人，占总人数的7.8%；来源：组织推荐66人，占总人数的73.3%，个人申请24人，占总人数的26.7%。

（二）参审案件情况

2015年至2018年6月，全市两级法院普通一审程序案件总数5174件，人民陪审员参审3208件，参审率为62%，调解结案547件。其中：

2015年，全市两级法院普通一审程序案件总数1132件，人民陪审员参审787件，参审率为70%，调解结案107件。2015年全市年参审1-20件的陪审员68人，占总人数的73.1%；年参审21-50件以上的8人，占总人数的8.6%；年参审51-99件以上的2人，占总人数的2.2%；15名人民陪审员没有参审过任何案件，占总人数的16.1%。

2016年，金昌市两级法院普通一审程序案件总数1624件，人民陪审员参审了908件，参审率为56%，调解结案183件。2016年全市年参审1-20件的人民陪审员41人，占总人数的44.1%；年参审21-50件以上的33人，占总人数的35.5%；年参审51-99件以上的3人，占总人数的3.2%；有16名人民陪审员没有参审过任何案件，占总人数的17.2%。

2017年，金昌市两级人民法院普通一审程序案件总数1739件，人民陪审员参审了1111件，参审率为64%，调解结案202件。2017年全市年参审1-20件的陪审员27人，占总人数的29%；年参审21-50件以上的38人，占总人数的40.9%；年参审51-99件以上的5人，占总人数的5.4%；年参审100件以上的1人，占总人数的1.1%；有22名人民陪审员没有参审过任何案件，占总人数的23.6%。

2018年1月至6月，金昌市两级人民法院普通一审程序案件总数679件，人民陪审员参审了401件，参审率为59%，调解结案55件。2018年1月-6月全市年参审1-20件的陪审员61人，占总人数的67.8%；年参审21-50件以上的8人，占总人数的8.9%；有21名人民陪审员没有参审过任何案件，占总人数的23.3%。

2015年1月至2018年6月，金昌市中级人民法院共有632件一审普通程序案件，其中只有1件由人民陪审员参审，参审率不足1%。

(三）经费落实情况

全市两个基层法院每年都将人民陪审员经费纳入财政预算，确保保障到位。金川区和永昌县法院近3年多来给人民陪审员每案补助为100元。2015年至2018年6月，全市共发放补助款320800元。

（四）培训管理情况

对人民陪审员的培训，两个基层法院主要采取定期培训及动态培训相结合的方式。一是每年召开两次人民陪审员会议，以会代训，培训内容临时确定；二是组织人民陪审员参加庭审观摩、研讨会、法官评案等活动。2015年至2018年6月全市共投入培训经费161500元，组织集中学习4次，参训人员639余人（次），累计组织庭审观摩、案件讨论、与审判员座谈等活动530余人（次）。对人民陪审员的选任，由金昌中院和两个基层法院的政工部门负责；各基层法院立案庭负责人民陪审员的工作联系、陪审员的随案分配（“随机抽取”）、陪审补助费的计算发放等具体事务工作。

县区法院在对人民陪审员进行管理的过程中好的做法有:一是建立联系走访制度。全市两级法院会同相关部门定期走访人民陪审员推荐单位，并积极商请各乡镇、部门、基层组织对人民陪审员参审履职给予支持配合。二是搭建学习交流平台，创造良好工作环境。县区法院均设立人民陪审员办公室，为人民陪审员量身定制开庭制服和衣物柜；开设“人民陪审员工作学习交流群”“人民陪审员内网专栏”，刊载人民陪审员工作感悟、心得，人民陪审工作调研、工作动态、工作信息等文章，强化陪审员之间、法官与陪审员之间的交流学习，激发了人民陪审员的工作热情。三是充分发挥人民陪审员的调解职能。县区法院注重发挥人民陪审员来自社会、了解基层的优势，积极引导人民陪审员参与案件调解。各派出法庭更是充分调动人民陪审员的积极性，利用他们熟悉当地风土人情、社情民意的优势，参加审理一些涉及邻里矛盾、土地纠纷、人身及财产损害赔偿纠纷、婚姻家庭纠纷案件，取得了较好的法律效果和社会效果。

（五）表彰奖励情况

2015年，金川区人民法院被评为“全省优秀人民陪审员工作先进集体”；2名人民陪审员被评为“全省优秀人民陪审员”； 6名人民陪审员被县、区法院评为“优秀人民陪审员”。

二、存在的主要问题

　　（一）人民陪审员结构比例不均衡，人民陪审员来源的广泛性和代表性不足

　　《关于完善人民陪审员制度的决定》规定人民陪审员产生的主要方式是组织推荐和个人申请，并没有实行随机选任人民陪审员制度。在全市已被选任的人民陪审员中，党员干部、公职人员、国有企业职工的比例高，农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民的数量少、比例低，导致人民陪审员来源的广泛性和代表性不足。全市人民陪审员统计数据反映：国家机关、事业单位、国有企业人民陪审员比例近八成，其他人民陪审员约占两成；城市居民人民陪审员比例高达七成多，农村人口人民陪审员比例只有二成多;人民陪审员中没有进城务工人员和退伍军人。

    （二）人民陪审员参审案件数量不均衡

    一是中级法院和基层法院人民陪审员参审案件数不均衡。2015年至2018年6月，全市人民陪审员参审案件3208件，其中金昌中院由人民陪审员参审的案件只有1件。另一方面，在人民陪审员之间也存在参审案件数多寡不均。全市统计数据显示，2015年1月至2018年6月，有1人年参审案件超过100件，有10人年参审数为51-99件，大多数人民陪审员年均参审案件数为20件以下，以自然年份为统计周期，累计74人从未参审任何案件，有的人民陪审员参加案件审理过多过频，成为“编外法官”，有的人民陪审员却没有发挥任何作用，成为“名义陪审员”。

　　（三）参审案件范围不够明确

　　《关于完善人民陪审员制度的决定》对参审案件范围的规定比较原则和笼统，其第2条规定：社会影响较大的刑事、民事、行政案件由人民陪审员参审。但是哪些案件属于“社会影响较大”、哪些属于人民陪审员参审案件的范围无明确的标准。在此情况下，用不用人民陪审员，取决于实用主义和功利主义的需要或基于其他考虑。一方面，为了提高参审率，有的法院将人民陪审员广泛用于一般案件。另一方面，有的法院对那些具有较大社会影响的案件出于审慎考虑却不使用或尽量少使用人民陪审员审理。

    《人民陪审员法》中“其他社会影响较大的”“社会影响重大的”“案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的”等规定依然存在比较原则和笼统的问题。哪些案件属于社会影响较大或重大?哪些案件属于“需要由人民陪审员参加审判的”？诸如此类问题需要深入探究。“需要不需要”在很大程度上是一种主观判断，不同的公民可能有不同的理解，不同的法官可能有不同的理解，不同的法院可能有不同的理解。在没有统一标准的情况下，会导致各地法院各自为政,往往根据部门利益或其他便利需要进行解释。

　  （四）人民陪审员退出机制不健全

    2015年以来全市每年有近五分之一的人民陪审员从未参审过任何案件，其主要原因有：工作较忙、外出打工、身体健康等原因。但是这些长期未能很好履行职责的陪审员却没有被及时免职。人民陪审员任期内如何退出，《决定》和《人民陪审员法》均规定：一是无正当理由拒绝参加案件陪审，影响审判工作正常进行的，应当予以免职。二是违反法律或有关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的，应当予以免职。但是何为“正当理由”“其他严重后果”没有统一标准。例如，工作忙没时间和生病有事等算不算正当理由，都需要进一步明确规定。免职的程序也缺乏细化规定。如果不对上述问题作出具体规定，那么在实践中就容易引发争议。

（五）“随机抽取”制度落实有困难

一是人民陪审员的陪审工作与本职工作时间上极易冲突。相冲突时，人民陪审员通常放弃的是陪审工作。有空闲才参加陪审，这种现象在陪审员中占绝大多数。二是有的人民陪审员对陪审工作认识不足，积极性不高，接到法院邀请陪审通知后，被动参加陪审。三是“随机抽取”在实际操作中变成了照陪审员花名册逐个联系（“照单点名”），哪位陪审员有时间愿意参加，谁就被“抽取”了。如果没有时间参审，就由人民法院依次轮换其他人民陪审员。

 三、完善人民陪审员制度的对策建议

    （一）改进人民陪审员的来源结构，提高人民陪审员的广泛性和代表性

　　《人民陪审员法》规定了人民陪审员选任实行“三次随机”机制，就是随机抽选人民陪审员候选人、随机抽选确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员参与审理个案。“三次随机”机制并不能必然保证人民陪审员的广泛性和代表性，“随机抽取”并不能和人民陪审员的广泛性和代表性划等号。由于机运的原因即使是随机抽取也避免不了某种身份或某一阶层或代表某种利益的公民被大概率或大比率抽取，而代表部分群体利益或特殊利益的少数却没有被抽取或被小概率抽取。要提高人民陪审员的代表性和广泛性，就要提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例。与党员干部相比，农民、居民等普通群众占公民总数的绝大多数。增加普通群众人民陪审员数量比例，对培育司法公信、提高全民法律意识能够发挥重要作用。同时，对特殊群体也应给予一定的名额数分配。建议对当地居民根据职业、性别、民族、年龄、党派、受教育程度等因素先进行科学分类，对每一类人员赋予一定的权重或比例，再在该类人员中按照分配的权重或比例进行随机抽取。这样“先分类再随机”的机制可以最大化地提高人民陪审员的代表性和广泛性。

    （二）人民陪审员的选任应严把审查关

    无论是“随机抽取”还是通过个人申请或组织推荐选任人民陪审员，都应严格人民陪审员的选任条件，而品行良好、道德高尚的审判者对于司法公正至关重要。《中华人民共和国人民陪审员法》第五条对人民陪审员的条件有了明确规定，其中“（三）遵纪守法、品行良好、公道正派”应成为选任人民陪审员的必要和优先条件。对于组织推荐和个人申请的人民陪审员的候选人，应优先推荐或选任当地群众中的品行良好、道德高尚的人，例如从被群众广泛认可的“金昌市道德模范”“最美金昌人”“金昌好人榜”、社会贤达等优秀分子中推荐和选任，这样在全社会就树立了人民陪审员是“高尚的人从事的高尚事业”的价值观和理念。

（三）健全完善“随机抽取”制度

一是建议由省级司法行政机关、省高级法院、省公安机关会同制定适用于全省的具有可操作性的“随机抽取”实施办法或细则，并在全省严格推广实施。由省一级机关制定“随机抽取”实施办法或细则并严格落实，可以避免省内各个地区各自为政，也可避免“随机抽取”名存实亡。二是赋予当事人知情权和监督权。对当事人申请人民陪审员参与审理的案件，在获得批准后，赋予其可以见证“随机抽取”的过程并对“随机抽取”的过程进行监督的权利。三是对随机抽取的方法进行优化。在随机抽取人民陪审员参与个案审理的情况下，仍有可能出现部分人民陪审员因为机运好而多次被选中，而有的人民陪审员却从未或很少被选中的现象。为了避免有的陪审员参加案件审判过多过频，而有的陪审员却无机会参加案件审判的不均衡现象，应当实行不重复抽取原则。随机挑选人民陪审员时，应优先在从未参加过案件审判的人民陪审员中挑选。当所有人民陪审员均参加过一次案件审判后，再按照上述方式进行第二轮随机挑选。依次类推，以保证人民陪审员参审案件机会的均衡。

　　（四）完善人民陪审员退出机制

　　首先，对人民陪审员不参加案件陪审的“正当理由”作出明确规定。正当理由可以规定为因病和因事。因病不能履职须是正在就医或者已经住院治病，应当由医生提供证明或提供病历。因事不能履职须是必须参加之事，可由单位或村居、社区提供证明。因岗位变动离开辖区、因职业变动导致不符合人民陪审员资格条件的，应视为辞职。其次，对人民陪审员免职程序作出详细规定。应当给予调查对象申辩的机会，调查过程应当形成书面材料。

    （五）完善考核制度，推行双向考核机制

一方面，即在法院方面，要将人民陪审员参与案件审判工作的次数、指导人民陪审员行使权利等情况纳入人民法院绩效考核范围。另一方面，对人民陪审员的考核，实行个案考核、日常考核和年终考核，考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风、培训情况等方面。个案考核采取自评和他评方式，由人民陪审员管理办公室制作考评表，交由法院合议庭、案件当事人进行填写，陪审员则自行填报自评表和自评报告，再由人民陪审员管理办公室作出综合评价。

（六）强化陪审责任制度

人民陪审员参与司法审判活动，是行使公民参与国家管理的权力。建立完善陪审责任制度，对人民陪审员消极懈怠以及违法行使职权完善相应的民事、行政、刑事等责任及追究程序，加强对人民陪审员的履职监督，是人民陪审员制度得以有效运行的关键。

   （七）改进人民陪审员培训工作

人民陪审员的特色在于其贴近群众、贴近社会并代表人民参与司法审判，其优势在于其熟悉社情民意，有独特视角和朴素价值观，但人民陪审员不是职业法官，一味要求人民陪审员像法官那样，具有多么高的法律知识和审判水平，就会与人民陪审员制度的初衷背道而驰。因此，就培训内容来说，规划时应注重将程序法的相关规定和法院一些审判制度、职业道德、廉洁自律等规定以及事实审的方法技巧作为培训的主要内容。

（八）明确人民陪审员参审案件范围

由于《人民陪审员法》中对人民陪审员的参审范围规定的比较笼统和原则，加之《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中关于人民陪审员参审范围的规定与《人民陪审员法》中的相关规定存在不协调和衔接不紧密之处，这会导致各人民法院对人民陪审员参审的案件范围理解不一致。例如，一起人民法院审理的故意杀人案件，根据《刑事诉讼法》第一百七十八条，可由人民陪审员和法官组成合议庭，也可全由法官组成合议庭。对于哪些刑事案件应当由人民陪审员参审，《刑事诉讼法》并没有给予明确的规定，只是给予了两可的选择。《人民陪审员法》第十五条、第十六条规定“社会影响较大”的普通一审刑事案件由人民陪审员和法官组成合议庭。争议的问题是：是不是故意杀人案都属于社会影响较大案件？不同的人有不同的理解，有的人认为不是所有的故意杀人案都属于“社会影响较大”，有的人却认为“生命大于天，故意杀人的案件难道还不算是社会影响较大吗？”到底该故意杀人案件是可以由人民陪审员参审，还是应当由人民陪审员参审，在标准不统一明确的情况下争议在所难免。建议由最高立法机关或最高人民法院对人民陪审员的参审范围，特别是对各地中院和高级人民法院一审普通程序案件人民陪审员的参审范围出台相关规定或解释予以明确或细化。

（九）中级人民法院需加大人民陪审员参审本院一审案件的工作力度，并对下级法院的相关工作给予指导和监督

大部分普通程序一审案件是由基层法院和中级法院承担。人民陪审员制度实施以来，基层法院人民陪审员参与审理的案件数量是令人欣慰的，多数基层法院人民陪审员参审的案件数量占该院普通程序一审案件数量的六成以上。中级法院也承担了全市部分一审案件的审理，但是中级法院的人民陪审员的一审参审率却相当低。

在《人民陪审员法》颁布实施的大好前景下，中级法院应加大人民陪审员参审的范围和力度，充分发挥好人民陪审员在推进司法民主和司法公开，提升司法公信力方面的积极作用，为下级法院做好表率作用。同时，中院法院应对下级法院人民陪审员的工作给予有力指导，并监督下级法院贯彻落实好人民陪审员制度。