论比例原则在实现公共利益中的贯彻

随着社会的不断发展，政府在我们的社会生活中发挥着越来越重要的作用。依法行政，合理行政，坚持比例原则……这些都是我们对政府执法的要求。但是随着经济的发展，政府权力的扩张，政府违法执法的情况屡见不鲜。特别是涉及民众尤其关注的公共利益的项目，政府更要贯彻比例原则。

什么是公共利益？公共利益是法学中一个非常重要的概念，同时它也是法律所追求的一个基本目标。公共利益的实现之所以在当今中国被“问题化”，其原因包括五个方面：一是公共利益的内涵和外延缺乏明确的界定；二是公共利益和个人利益、集体利益、社会利益及国家利益存在一定的交叉；三是由于法律自身的局限性以及立法技术的制约，使公共利益在法律上的界定往往也失之抽象或空洞；四是体制转型对公共利益的实现带来了严峻的挑战；五是公共利益的实现面临文化的困境。由此可见，我们对公共利益的把握是比较困难的，因此，如何贯彻比例原则首先要准确把握公共利益的涵义。

    对于公共利益有很多的说法，我们一般认为所谓公共利益，是指由不特定多数主体所享有的、具有整体性、层次性和发展性的重大利益。公共利益作为一种国家任务或者目标，国家要保障其实现。但是，国家在实现公共利益这一目标时并不是可以不择手段，或者破坏性的实现，特别是在法治社会，这更是为法治的基本精神所否定的。同时，公共利益的实现往往伴随着国家强力的使用。但是，一经使用强力，保障就不存在了，随着保障的不存在，也就没有了生产，结果也就失去了获得幸福的手段。因此要注意强力使用的“度”，而比例原则有助于把握这个“度”，并且有助于缓解强力的破坏性作用。

比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，它在行政法中所扮演的角色，就像诚信原则在民法中居于帝王条款的地位一样，比例原则可称得上是行政法中的帝王条款。正是基于比例原则的此种重要性，许多国家和地区的法律都规定了比例原则，比例原则是法治社会最重要的原则之一。如何在行政执法中运用好比例原则，不仅关系着政府在人民心目的地位和威信，更体现着政府如何实现执法为民的理念。

    毫无疑问，比例原则是我们实现公共利益时必须遵守的原则之一。那么，比例原则对于公共利益的实现究竟具有什么样的价值或者意义呢？我们认为，比例原则对于实现公共利益的价值主要表现在以下几个方面：

（一）限制政府机关过度的自由裁量权

公共利益的实现需要行政机关自由裁量权的存在，而无限的自由裁量既无法真正实现公共利益，甚至往往还会损害私人利益。而比例原则的存在，使得实现公共利益的行政自由裁量权在适当性、必要性和均衡性的限度内行使，达到维护公共利益、保护私人利益以及使这二者协调共存的状态。

（二）降低行政权对私权益的不当侵害

但在很多情况下，为了实现公共利益，需要对私人利益进行限制甚至剥夺。而比例原则要求行政机关在对私权益进行限制或者剥夺时，应采取最小伤害的方式。

（三）遏制行政权力的滥用

比例原则作为公法领域的“软化剂”，在公法中有明确的体现，其通常被认为是国家公权力行使的最高指导原则，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，在行使公权力以达成任务的过程中都要受到其约束。

（四）维持公共利益实现中的正义

在公共利益的实现过程中，往往牵涉到对个人权益的代替，为了避免更大的不正义而忍受一种较小的不正义，但这些都是有限度的。比例原则的推行，就能够较好的把握这种限度。

（五）协调公共利益实现中的价值冲突

从某种意义上讲，公共利益的实现之所以如此艰难，一个重要的原因就是公共利益的实现过程中往往涉及利益的均衡。而比例原则，由于其对公权力的限制和对私权利的保护及注重这两者的价值协调，从而使人类能够接近宪政主义理想。

    从以上的论述中可以看出，公共利益的实现过程必须始终贯彻比例原则。因为现代行政实质上也是一个利益衡量的过程，在行政行为实施过程中发生的各种利益关系，本质上都是公共利益和私人利益的关系。考虑到任何一个行政行为的作出，都会在公共利益和私人利益之间差生增减损益的影响，因此，无论对哪一方利益的过度倾斜，最终都会对公民权益不利。正是在此种意义上，我们认为，从保护公民权益这个最终目的出发，行政行为作出时其所维护的公共利益与所损害的私人利益或其所退让乃至放弃的公共利益与所鼓励、支持的私人利益之间，必须遵守比例原则。具体而论，在公共利益的实现过程中如何贯彻比例原则可以概括为如下五个方面：

（一）坚持语境分析的方法

所谓语境分析，就是指我们在衡量公共利益实现中相关的主体是否贯彻了比例原则，不能根据事后的情形来判断，而要根据当时的情势进行判断。只有当其从开始对于目的就不适当，才可以认定其违反比例原则。

（二）必要性原则的标准化

在实现公共利益的过程中贯彻比例原则，要求我们要把一个比较抽象的比例原则（必要性原则是比例原则的组成部分）通过标准化的方式，使得其具有可操作性。

（三）注重“己域”和“群域”的关系把握

“己域”需要保护，“群域”也需要维护，这就要求我们必须准确把握二者的关系。比例原则要求我们既要保护属于“己域”的个人利益，又要保护“群域”的公共利益，并注重两者的比例协调关系。

（四）侵害私人权利不可避免时要适度

    正如陈新民教授所指出的，立法者在限制财产权人之权限时，必须系为达到立法目的所必须为限。如何达到这种“适度”以贯彻比例原则，以下三个方面是值得重视的：第一，公共利益实现过程中的方式要适度；第二，努力造就一种利益的均衡，使得利害关系人之间“合比例”、利益分布不失衡；第三，贯彻比例原则要求相等对待利害关系人。

正如前面所述，现代社会的发展趋势是行政权力的不断扩张。一方面政府为我们服务的范围扩大了，可以更好的为人民服务。另一方面，伴随着权力扩张的是对人民权益的损害，尤其是在现代以公共利益为由侵害我们的合法权益。因此，运用比例原则规范政府的行政行为是非常必要的。在实现公共利益时合理的利用比例原则，不但能提高行政的效率，而且能更好的保护我们的合法权益。