基层法院诉讼案件猛增的成因分析及解决思路

2013年至2014年，甘州区法院共审理各类案件18540件，其中诉讼案件12167件，执行案件6373件，案件逐年呈现上升趋势，尤其是2014年，受理案件 10192件，系该院连续六年收案徘徊在8000件左右基础上，案件数量急剧猛增，首次突破万件，比2013年上升22.1%，创历史新高，仅仅略低于兰州城关区法院，位居全省基层法院第二，案多人少矛盾十分凸显。对此，我们进行专题调研，认真分析了大量案件信息和相关司法统计数据，将案件增长的具体情况进行了一次系统梳理，对案件增长的成因从积极方面和消极方面进行了剖析，并提出了一些解决的思路和设想。

一、案件增多的成因分析

    （一）收费因素影响。受诉讼费收费标准下调的影响，案件逐年增多。2007年5月国务院新《诉讼费用交纳办法》实施以来，对法院诉讼收费作了大幅调整，基层法院诉讼收费额平均下降70％。收费标准降低，收费范围减少，诉讼成本降低，使大量矛盾纠纷以诉讼案件形式不断涌入法院。尤其是婚姻家庭案件、确权案件、行政案件只是象征性地收费，劳动争议案件只收取10元的诉讼费，执行案件申请人不预交执行费，执行结案后由被执行人承担。在保障人民群众接近司法、诉讼门槛骤然降低的同时，也形成了法院诉讼、执行收案急增、居高不下的运行态势。例如，根据收费办法标准计算，诉讼案件诉讼标的不超过1万元案件诉讼费为50元，2万元为300元，5万元为1050元，10万元为2300元，原告立案时预缴，结案后由败诉方负担。且规定适用简易程序案件和调解、撤诉的案件在此基础上减半收取，执行案件执行标的不超过1万元的执行费为50元，2万元的为200 元，5万元的为650元，10万元的为1400 元。我院2013年民商事案件适用简易程序审理3839件，简易程序适用率为88.4%；2014年，民商事案件适用简易程序4903 件，简易程序适用率为85.6 %。从以上数据看出，绝大部分案件减半收取诉讼费，而诉讼标的额1万元以下的案件占45%，每案仅收25元。因此，对一些标的额不大的纠纷，当事人更愿意直接选择诉讼途径救济权利；原本缴费有一定困难或担心败诉后承担诉讼费的当事人打消顾虑，优先选择诉讼渠道解决纠纷。诉讼门槛降低，一些原本可通过民间调解方式解决的民间纠纷，诸多当事人选择诉讼方式解决。

（二）受案范围的影响。随着我国依法治国进程的加快，法律的作用进一步强化，更多的社会主体和社会关系被纳入到法律调整范围内，公民的诉权和可诉讼范围随之逐步扩大。修改实施后的民事诉讼法对基层法院受理民商事案件的诉讼标的额作出大幅调整，近期实行立案登记制度，使基层法院一审民商事案件受案数量上升。同时物权法、劳动合同法、道路交通安全法等一大批法律相继出台或修订，这些法律加大了对人民群众合法权益的保护力度，诸多的社会矛盾纠纷通过诉讼渠道解决，法院案件有增无减。随着经济社会转型发展，国家对违法行为制裁力度加大，刑事案件呈现数量上升和涉案人员增加趋势，且不断产生新类型案件。例如，现代交通工具普及，物流业飞速发展，加之2011年危险驾驶罪入刑，危害公共安全的交通肇事刑事案件逐年增多，2013年受理65件，2014年受理102件，（其中危险驾驶罪分别为26件和47件）。2013年无涉及食品安全刑事犯罪案件，2014年这类案件多达16件；2013年受理涉及合同诈骗、信用卡诈骗、非法经营等破坏社会主义市场经济秩序类的刑事案件8件，2014年增加为29件。2012年新增首例拒不支付劳动报酬罪案件，2014年增至6件。且刑事案件呈现一案被告人增多、作案起数增加的趋势，2012年受理刑事案件408件涉案人数683人，其中周某等组织、领导、参加黑社会性质组织罪一案涉案多达49人，公开开庭庭审10天。

（三）法院司法公信力提升的影响。近年来，人们对司法的倚重程度不断增强，舆论、宣传媒体不断宣传诉讼“维权”的社会成效，大大激发了群众的维权意识，促使更多人在发生纠纷后选择到法院诉讼。法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”工作目标和司法为民公正司法工作主线，狠抓执法办案，努力提高办案质效，群众对绝大多数案件审理结果比较满意。进入执行程序后，大部分有履行能力的案件得到强制执行。通过诉讼使群众的合法权益得到实现，纠纷平息，法律权威和司法公信力不断提升。2014年我院受理民商事案件5958件，调解、撤诉4151件，调撤率达73%；二审上诉286件，服判息诉率达95.1%，全年收执行案件3378件，执结2814件，执结标的1.31亿元，执结率83.3%。同时，我院实施诉讼引导、假日法庭、小额诉讼、巡回审判、联动联调等司法为民措施，方便了群众诉讼；执行诉讼费减、缓、免政策，对经济确有困难而被执行人确无财产可供执行的，对申请执行人进行适当的司法救助，2013-2014年我院对符合条件的困难当事人减缓免诉讼费37.46万元，积极向上争取资金，47案经济困难当事人享受省、市、区发放的救助基金100.4万元。人民群众在切身感受到司法温暖的同时，对法律、法院、法官的信任度和案件处理的满意度不断提高，这在一定程度上直接影响了诉讼案件的不断增长。

（四）思想观念变化的影响。随着改革开放的不断推进和经济建设的快速发展，广大群众文化水平提高，人们思想观念日益更新活跃，利益诉求多样化，价值观念多元化，社会矛盾纠纷多发化，加上近三十年来全民“普法”的深入推进，人们法治意识、权利意识不断增强，广大群众自觉知法、懂法，利用法律武器保护自己的意识增强，法律维权渐入人心，通过法律维权的意愿日益明显，司法需求与日俱增，社会上化解不了的大量矛盾冲突以各种诉讼案件的形式涌入人民法院。另外，人民群众对“一代官司三代仇”的传统观念有所消减，打官司不再是丢人的事，而成为人民群众解决纠纷的重要途径和方式，造成法院民事案件和行政案件不断增加。

（五）经济持续发展因素影响。根据法院诉讼案由分析，经济发展的影响是主要的，也是根本性的。近年来，社会结构的转型，张掖经济始终保持良好发展势头，外来流动人口的增加、市场经济活跃，经贸交易量急剧增长，相应市场风险也在加大，使各类民商事纠纷持续增加。

市场经济发展，商贸交易平台拓宽，民间可供支配闲散资金量增大，又由于国家信贷政策的收紧，金融部门发放信贷资金要求严格，手续繁琐。同时，国家允许民间利率可适当高于银行同类贷款利率，这些因素都一定程度地促进了民间资金流动活跃，同时导致法院受理借款合同纠纷、担保合同纠纷呈现大幅度上升趋势。尤其是民间借贷纠纷，案件呈现出借贷资金来源复杂，参与民间借贷的主体呈多元化、职业化趋势，借贷市场呈现高息化、高风险、隐蔽性等特征，审理中发现诸如赌博借债、放高利贷、违法收贷等违法现象。2012年我院受理借款合同纠纷759件,其中民间借贷555件，占73%；2013年880件，其中民间借贷607件，占69%；2014年1450件，其中民间借贷1353件，占93%。2013年受理担保借款合同纠纷67件，2014增至173件，上升158%。。

社会转型发展，各项深化改革措施的出台，使民事案件类型呈现出多元化特点。除了传统的婚姻家庭和权属、侵权纠纷案件外，合同案件和新类型案件不断出现。提供劳务者受害责任纠纷、合同纠纷、土地纠纷的案件比重都在持续上升中。2014年我院受理合同类纠纷4048件，比2013年的3185件增加863件，上升27%。其中买卖合同纠纷受理994件，比2013年的805件增加189件，上升23.5%；民间借贷、借款合同纠纷受理1460件，比2013年的880件增加580件，上升65.9%；承揽合同纠纷受理131件，比2013年的111件增加20件，上升18%；劳务合同纠纷受理139件，比2013年的109件增加30件，上升27.5%。

随着企业转轨、私营企业增多，劳务纠纷、劳动仲裁案件日益增多。2013年受理劳务纠纷案件109件，2014年受理139件；2013年受理劳动争议案件130件，2014年受理197件。城市化进程加快，城乡融合发展，使房地产纠纷、保险合同、物业纠纷逐年快速递增。2013年受理保险合同纠纷55件，2014年增至104件。

农村人口流动、土地流转、小城镇建设进程加快推进，国家农业产业结构性调整、各项惠农政策的陆续出台，使法院受理承包土地互换、流转、征地补偿、农产品产销、小康住宅建设等引发的诉讼案件有增无减。由于农村城镇化步伐的加快，城乡结合部农村集体所有的土地被大量征用。村集体所有的土地被征用后，村委会将土地补偿费在村民之间进行分配，由此引发了大量农村土地征用费分配纠纷，要求确认集体经济组织成员资格纠纷也诉至法院。

    （六）非诉讼解决纠纷的机制和能力的影响。现行的纠纷解决方式除以法院判决、调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外纠纷解决方式，它们共同组成了当代中国的纠纷解决体系。包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制、人民调解组织调解，以及极富中国特色的信访制度,这些诉讼外纠纷解决方式在各类社会矛盾纠纷化解中起到了积极的作用。但是，随着人们价值观念的变化，利益诉求复杂多样化，各种调解组织人员的法律素质、人员构成及工作责任和调解报酬等各方面因素的影响，非诉讼调解组织的功能作用没有充分发挥，导致大量的纠纷进入法院。

   （七）受法律服务市场开放的影响。审判实践中大部分律师、法律工作者都能恪守职业道德，较好地维护了当事人的合法权益，为维护社会的公平、正义做出了积极的努力。但同样毋庸讳言的是，受法律服务代理市场的激烈竞争，出于无奈的“生存”考量，积极主动寻找案源找米下锅，或出于利益驱动，不顾当事人、委托人的利益，存在不适当的乃至有损当事人、委托人利益的“挑讼”行为，鼓动进行法律咨询的当事人打官司、上诉、申诉等，这些都无助于社会矛盾纠纷的真正化解，还人为增加了人民法院案件量。现在全市共有律师事务所18个，法律服务所43个，执业律师187人，执业法律工作者78人，另还有大量的法务工作者和实习律师也在从事法律服务。辖区人口数和法院受理案件数的比值明显失调，我区诉讼案件连续七年高位态势运行，仅次于辖区常住人口130多万的兰州城关区法院。

（八）社会诚信缺失的影响。我国处于市场经济转轨和新旧体制转型期，人们的诚信观念淡薄，信用危机日益严重。部分当事人诚信意识缺失，合同纠纷表现突出。对法律缺乏敬畏之心，社会经济生活交往时，违反诚实信用原则，成为目前社会上存在的一个最突出的道德问题。诚信意识差，违约现象严重，交易安全难以保障。社会诚信监督体系正在构建、不健全，对失信民事行为的约束规制和惩罚制裁手段不多，失信成本低，规避法律、恶意逃债、虚假诉讼、伪造证据、拒不履行法院生效裁判等问题不同程度存在。据统计，我院因找不到当事人而每年公告送达法律文书、缺席判决案件400件左右，约占受理民事案件的7%，被执行人下落不明而无法执行的案件500件左右，约占执行案件的18%，今年上升趋势非常明显，这不仅增大了诉讼风险和成本，影响社会稳定，并且给法院审判执行工作造成困难。

二、解决问题的思路

基层法院案件增多的主客观因素是多方面的，也是基层法院面临的一个带有普遍性的现实问题，给人民法院审判执行工作带来了严峻的挑战。据统计，2013年我院一线办案法官人均结案112件，2014年人均结案126件，以不足全市法院30%的审判力量，完成了全市法院近一半以上的审判执行工作任务。法官人均结案数位居全省前列。为摆脱案多人少困境，我院不断整合审判资源，加强人民陪审员工作,落实审判管理制度，创新审判管理机制，深化审判方式改革，放权加责进行司法改革。但案多人少的现状和矛盾无法得到根本解决。大量的矛盾纠纷如果得不到及时解决，人民群众安居乐业，国家的平安建设，全面依法治国目标实现就是一句空话。人民法院肩负重任，但它不可能解决了所有的矛盾纠纷。为此，通过认真调研，我们有以下几条建议：

（一）增加法院编制，补充审判力量。根据辖区户籍人口的数量确定法院编制的传统做法存在一定的不合理性。尤其是我们地处河西走廊中段张掖市甘州区，辖区人口虽然50多万，但诉讼案件数量连续七年居全省县区第二，诉讼逾万件的严峻形势在近几年不会有很大的改变，尤其是今年实行立案登记制，民商事案件权限下调，审判执行任务更加繁重。建议上级根据实际情况适时予以实质性增编增员，地方政府支持增加辅助临聘人员数量，实现人案协调发展、动态平衡，为保证完成审判执行任务提供最基本人力资源保障。

（二）整合各种社会资源，探索社会力量调解诉讼案件。在巩固提高委托调解和司法确认机制的基础上，法院成立诉讼调解服务中心，整合社会资源，建立特邀调解员名册，聘请擅长调解工作的人民调解员、人民陪审员、律师、人大代表、政协委员、退休政法工作者、社会工作者、仲裁员等为特邀调解员，对事实清楚、标的额较小、法律关系明确、争议不大的简单诉讼案件直接进行调解，对于不愿调解或调解不成，分配法官按诉讼程序审理。

    （三）党委政府统筹协调，构建多元化纠纷解决机制。近年来，我区在多元化纠纷解决机制完善方面进行了大量的探索和推进，诉讼外解决了大量的社会矛盾纠纷，但制度不配套、衔接不顺畅、调解人员素质不高、作用发挥不好，推诿扯皮等问题不同程度存在。党委政府要统筹协调，整合调解人力资源和组建综合性的矛盾纠纷解决机构，构建部门联动的大调解机制，整合审判机关、行政机关、群众性自治力量，形成社会参与的大调解工作网络，进一步完善诉调对接机制，明确司法调解、行政调解、人民调解的职责，通过对纠纷的分流起到节约有限司法资源的作用。充分发挥交通事故调解、医疗纠纷调解、劳动争议调解等专业调解组织的作用。同时，建议将多元化矛盾纠纷解决机制开展情况纳入社会治安综合治理考核体系之中，严格进行考核。

    （四）加强对人民调解工作的指导。近年来，人民调解组织建设得到加强，每个乡镇、村（街道、社区）都有调解组织，可以说机构人员比较健全。但作用发挥不够，在我区还没有真正达到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，无上访隐患”的工作要求，许多纠纷未经基层组织调解直接诉讼法院。有关部门要更加重视基层人民调解组织工作，加强业务培训和经费保障，最大限度发挥人民调解力量，就地化解矛盾纠纷，有效防止和减少纠纷转化为诉讼。法院要进一步加大对人民调解组织工作指导和支持的力度，会同有关部门定期指导基层调解组织工作，继续开展好人民调解协议司法确认工作。注重加强与街道社区、乡镇综治办、派出所、司法所、人民调解委员会等基层组织的联系协作，借助社会力量定纷止争，努力从根本上化解矛盾，缓解法院工作压力。

   （五）加强社会诚信体系建设。诚信是中华民族的传统美德，也是社会主义核心价值观体系建设的重要内容，党的十八届三中全会明确指出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。第一，加强对全体公民的诚信教育。不断拓宽诚信教育渠道，开展多种形式的诚信教育活动，形成家庭教育、学校教育、单位教育、社区教育、大众教育的立体教育网络，普及诚信知识，树立良好诚信意识。同时，进一步扩大个人征信范围，建立法人、其他经济组织和公民诚信档案，完善信用评价体系。第二，要充分发挥政府在诚信建设的组织、引导、推动和示范作用，健全法规和标准，培育和监管信用服务市场，带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。第三，深入推进商务诚信建设，规范金融市场秩序，进一步扩大信用记录的覆盖面，强化金融业对守信者的激励作用和对失信者的约束作用。完善纳税信用等级评定和发布制度，发挥信用评定差异对纳税人的奖惩作用。推进工程建设领域、项目招投标诚信体系建设，建立科学、有效的建设领域及其从业人员信用评价机制和失信责任追溯制度，完善涵盖招标投标情况的信用评价指标和评价标准体系。健全电子商务企业客户信用管理和交易信用评估制度，建立中介服务机构及其从业人员的信用记录和披露制度。通过加大诚信企业示范引领宣传和典型商务失信行为曝光、限制、打击力度，引导企业增强社会责任感，强化企业在商务活动中诚信履约。第四，加强和完善医疗卫生、食品安全、社会保障、文化体育、旅游、知识产权、社会组织、环境保护和能源节约等各领域的诚信体系建设和法制建设，把社会诚信建设上升到法制地位，提高社会领域失信行为惩戒力度，建立诚实、信用、有序、健康和谐发展的社会秩序。第五，大力推进司法公信建设，深化司法体制和工作机制改革，提升法院、检察院、公共安全领域、司法行政系统司法公开信息化水平，推进律师、法律援助人员、司法鉴定人员等司法从业人员信用建设，提高司法工作的科学化、制度化和规范化水平。第六，充分发挥人民法院在社会诚信建设中的作用。一是加强诉讼诚信体系建设，在立案环节实行诚信告知制度，在审判环节，坚持“失信受惩，守信受益”的办案导向，引导和确保诉讼参与人诚信诉讼，同时，严厉打击惩处恶意诉讼和虚假诉讼，切实保障诚实守信者的合法利益。二是实现失信被执行人名单信息与有关部门信用信息的公开互动、资源共享和成果共用，与工商、国土、城建、金融等相关部门加强联系协作，对失信被执行人在高档消费、投资置业、融资信贷、市场准入、招标投标等方面进行严格限制。进一步密切与公安、检察、司法、社区等部门的协同配合，加强对拒不履行生效法律文书及隐匿、转移财产的被执行人的惩罚力度和下落不明被执行人的查找力度。三是加强与电视、报刊、网络等各类媒体的合作，充分利用新闻媒体的传播优势，加大对虚假诉讼构成诈骗、伪证罪，拒不执行判决、裁定罪等案例的宣传和失信行为的社会曝光，使公众深刻体会到“失信有成本、不法有代价”，努力形成守信光荣、失信可耻的浓厚社会氛围。